A PEC 18/2025 que chegou ao Senado Federal está longe de ser a mesma proposta apresentada pelo Poder Executivo em abril de 2025. A redação original concentrava-se principalmente na distribuição de competências entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios e no fortalecimento da coordenação nacional da segurança pública.
Durante a tramitação na Câmara dos Deputados, o problema constitucional ganhou outra dimensão. A redação final aprovada pela Câmara dos Deputados passou a alcançar:
- a política criminal;
- a organização policial;
- a governança e o Sistema Único de Segurança Pública;
- as políticas penais;
- a inteligência policial;
- o financiamento e medidas de proteção relacionadas ao enfrentamento ao crime organizado.
O parecer apresentado pelo Senador Rogério Carvalho à Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania produz agora um fato institucional relevante. Em vez de reabrir essa arquitetura, o Relator recomenda a aprovação da PEC nos moldes do substitutivo aprovado pela Câmara e a rejeição das quatro emendas apresentadas até a elaboração do parecer.
A proposta original era muito mais estreita
O próprio parecer ajuda a reconstruir essa transformação. O Senador Rogério Carvalho registra que a redação original se concentrava nas competências federativas e no fortalecimento do papel da União na formulação da política, no planejamento nacional e na coordenação dos sistemas de segurança pública e penitenciário.
Por que é tão difícil articular políticas públicas no Brasil?
Articular políticas públicas exige mais do que coordenação formal: requer autoridade, informação e capacidade em circulação.
A proposta original enfrentava um problema real, a fragmentação federativa. Mas articular políticas públicas exige mais do que definir quem coordena quem. Autoridade, informação, recursos, capacidade operacional e responsabilidade precisam circular entre instituições que conservam competências próprias.
O substitutivo relatado pelo Deputado Federal Mendonça Filho avançou nessa direção. Segundo o próprio parecer do Senado, o texto aprovado pela Câmara passou a abranger política criminal, sistema policial, inteligência, sistema penitenciário, controle institucional e financiamento. O Senador Rogério Carvalho atribui essa ampliação a um profundo processo de amadurecimento e formação de convencimento ocorrido na Câmara dos Deputados.
A proposta original era predominantemente uma PEC de coordenação federativa. O substitutivo da Câmara tornou-se uma PEC de arquitetura da segurança pública.
A mudança feita na Câmara foi deliberada. O problema deixou de ser apenas quem coordena quem. Passou a incluir quais capacidades o Estado precisa combinar para enfrentar organizações criminosas que operam em redes, exploram mercados, controlam territórios e recompõem funções depois da pressão estatal.
Os quatro eixos que reorganizaram a PEC na Câmara
O parecer do Senador Rogério Carvalho recupera expressamente os quatro pilares utilizados pelo Deputado Federal Mendonça Filho para organizar o substitutivo aprovado pela Câmara.
| Eixo construído na Câmara | O que passou a integrar a reforma |
|---|---|
| Política criminal | Resposta diferenciada às organizações criminosas de alta periculosidade, proteção das vítimas, medidas patrimoniais e proteção de denunciantes. |
| Sistema policial e governança | Cooperação federativa, integração operacional, forças-tarefa, novas competências e constitucionalização do SUSP. |
| Políticas penais | Sistema de Políticas Penais, fortalecimento da polícia penal e organização constitucional da gestão prisional. |
| Sustentação da política pública | FNSP, Funpen, novas fontes de receita, repasses obrigatórios e proteção orçamentária. |
Violência como sistema: arquitetura institucional e coordenação
Violência como sistema não se reduz a episódios isolados. Entenda como decisões públicas reorganizam padrões e produzem efeitos não intencionais.
Algumas escolhas revelam com clareza a distância em relação ao desenho inicial. A Câmara inseriu novos direitos da vítima no art. 5º, previu proteção ao noticiante de ilícitos e seus familiares e estruturou regime legal específico para organizações criminosas de alta periculosidade ou lesividade.
Também criou um artigo constitucional próprio para o SUSP, com forças-tarefa, compartilhamento de informações e provas, interoperabilidade e atuação entre diferentes níveis de governo. Nesse desenho, a integração em segurança pública deixa de funcionar apenas como fórmula genérica e passa a receber uma arquitetura institucional concreta.
A transformação alcançou ainda a estrutura operacional. O substitutivo passou a permitir a criação de polícias municipais e optou por ampliar as atribuições da Polícia Rodoviária Federal para ferrovias e hidrovias federais, em lugar da criação de uma nova polícia viária federal. O parecer considera essa solução mais célere e econômica.
O parecer do Senado preserva esse desenho
Antes de entrar no mérito, o Senador Rogério Carvalho registra que não identifica violação a cláusula pétrea nem na PEC nem no substitutivo aprovado pela Câmara. Esse juízo tem peso porque afasta, no parecer, a hipótese de que a ampliação promovida pela Câmara tenha ultrapassado os limites materiais da reforma constitucional.
Superado esse exame, o Relator preserva as escolhas centrais do substitutivo. Considera coerente e promissor o SUSP baseado em cooperação e integração federativas, apoia o Sistema de Políticas Penais, mantém as regras financeiras e considera adequada a resposta diferenciada prevista para organizações criminosas de alta periculosidade.
Há especial relevância na análise do novo inciso XLVI-A do art. 5º. O parecer sustenta que o dispositivo não representa supressão de garantias fundamentais, mas adequação proporcional da resposta estatal diante de condutas capazes de produzir dano ampliado e instabilidade sistêmica.
O fato novo, portanto, não está na inclusão de mais uma inovação. Está no reconhecimento, pela Casa revisora, de que as diferentes partes do substitutivo formam um desenho coerente.
As emendas mostram também o que o Relator decidiu não reabrir
As quatro emendas apresentadas até a elaboração do parecer ajudam a compreender essa escolha. O Senador Rogério Carvalho rejeita uma alteração no financiamento por entender que ela poderia romper a engenharia financeira já negociada. Recusa constitucionalizar um Sistema Nacional de Antecedentes Criminais porque considera que a matéria pode ser disciplinada por legislação infraconstitucional.
Também não acolhe a alteração relativa ao Tribunal do Júri, por entender que a controvérsia deve seguir outra via jurídica, e rejeita a inclusão dos agentes de trânsito no art. 144 porque a matéria retiraria o foco da PEC e já possui proposta constitucional específica em tramitação.
Minha leitura é que essas rejeições delimitam o núcleo constitucional da reforma. O parecer preserva capacidades consideradas estruturantes e deixa fora da PEC matérias que podem seguir pela legislação ordinária ou por processos legislativos próprios.
A proposta original não continha essa arquitetura. Ela foi construída na Câmara dos Deputados. O parecer do Senador Rogério Carvalho reconhece essa transformação, supera o exame de constitucionalidade e recomenda preservar o desenho.
Se essa orientação prevalecer no Senado Federal, a discussão entrará em outra etapa. O desafio será transformar competências, sistemas, financiamento e integração em capacidade estatal efetiva diante de organizações criminosas que aprendem e se adaptam à pressão estatal.
Da operação à estratégia: como enfrentar o crime que aprende
Crime que aprende mostra o limite do impacto visível: estratégia nasce quando operação vira memória, coordenação e revisão estatal contínua.
O próximo desafio é transformar arquitetura em capacidade
Uma Constituição pode distribuir competências, criar sistemas e proteger fontes de financiamento. O resultado depende de instituições capazes de aprender, coordenar ações e corrigir rotas diante de redes que também se reorganizam.
Avance para: como transformar operações em estratégia contra o crime que aprende.
Fontes primárias
Câmara dos Deputados: redação final da PEC 18/2025 aprovada pela Câmara.
Senado Federal: parecer do Senador Rogério Carvalho sobre a PEC 18/2025.