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Antes de o regime de exceção se tornar o símbolo internacional do modelo Bukele, o governo salvadorenho já apresentava o Plan Control Territorial como eixo de sua política de segurança. O plano prometia recuperar presença estatal, reduzir o poder das maras e organizar a resposta pública por fases.
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Essa promessa tinha elementos consistentes. Também deixava questões mal explicadas. Para compreender o caso, é preciso separar o que o plano organizava com clareza, o que dependia da comunicação oficial e o que só poderia ser avaliado depois, diante da ruptura de março de 2022 e da expansão do regime de exceção.
O Plan Control Territorial tinha consistência como narrativa estratégica e como sinal de prioridade estatal. Ele tratava segurança como problema territorial, comunicava fases e prometia integração entre controle, tecnologia e presença pública. A questão não é negar o plano, mas separar clareza pública de narrativa governamental.
No artigo anterior, analisamos como o Decreto nº 333 e o início do regime de exceção criaram a base jurídica inicial da resposta extraordinária em El Salvador. Agora, a pergunta muda. Antes de olhar para o apoio social ao modelo Bukele, é preciso entender que tipo de política o governo dizia executar quando apresentava o Plan Control Territorial como resposta às maras.
Este artigo examina o Plan Control Territorial em três camadas: como plano anunciado, como narrativa pública por fases e como referência usada para interpretar resultados de segurança. O texto não avalia toda a política de segurança de Bukele. Também não mede a queda dos homicídios, não analisa o CECOT e não decide se o modelo deve ser copiado. O objetivo é identificar consistências e inconsistências.
O que era o Plan Control Territorial?
A Presidência de El Salvador registrou que o Plan Control Territorial foi lançado em 20 de junho de 2019, como estratégia de segurança contra a criminalidade. Em sua comunicação oficial, o governo apresentou o plano como uma política por fases, vinculada à redução de homicídios, ao combate às gangues e à recuperação de espaços sob influência criminal.
A ideia básica era recuperar o controle de territórios onde as maras influenciavam circulação, comércio, rotinas, medo e decisões cotidianas. Essa formulação já diferenciava o plano de uma resposta apenas reativa. O problema não aparecia só como soma de delitos individuais. Aparecia como disputa por controle social e territorial.
Para um país atravessado por organizações como MS-13 e Barrio 18, essa diferença importa. Quando uma organização criminal condiciona quem circula, quem fala, quem paga, quem denuncia e quem se cala, a resposta estatal precisa ler relações concretas, não apenas ocorrências.
O governo comunicou o plano por fases. As fases associavam segurança, oportunidades, modernização, presença estatal e, depois, integração social. Em linguagem pública, isso produziu um efeito forte: a população conseguia enxergar uma sequência. Havia começo, direção, promessa de continuidade e narrativa de avanço.
Esse é um dos motivos pelos quais o Plan Control Territorial se tornou peça central do modelo Bukele. Ele não funcionava apenas como programa administrativo. Funcionava como linguagem de governo. Dizia ao público que o Estado deixava de improvisar e passava a agir com direção.
Mas esse mesmo traço cria a pergunta analítica do artigo: quando uma política depende tanto da comunicação por fases, como distinguir plano, operação, resultado e narrativa?
O que parecia consistente no Plan Control Territorial?
A primeira consistência do plano de Bukele era a prioridade política clara. O governo colocou segurança no centro da agenda. Em contextos de criminalidade organizada, isso não é pouco. Problemas dominados por grupos adaptativos raramente mudam quando o Estado atua de modo episódico, fragmentado ou apenas reativo.
A segunda consistência era a leitura territorial. O Plan Control Territorial partia da ideia de que as maras não operavam apenas como grupos de indivíduos violentos. Elas ocupavam posições em territórios, afetavam rotinas e condicionavam escolhas. Quando uma organização criminal influencia rotinas locais, a resposta não pode se limitar à prisão de pessoas substituíveis.
A terceira consistência estava na comunicação por fases. Para o cidadão comum, uma política pública muito técnica costuma desaparecer. A fase, ao contrário, cria legibilidade. Ela diz: “Estamos aqui, avançaremos para ali, depois virá outra etapa. Essa forma de comunicação deu ao governo uma vantagem política evidente.
A quarta consistência era a integração discursiva. O plano não falava apenas de repressão. Também associava segurança a oportunidades, tecnologia, modernização e presença pública. Mesmo que a execução precise de exame crítico, a formulação oficial era mais ampla do que uma simples operação policial.
A quinta consistência era a capacidade de transformar o plano em eixo de governo. O Plan Control Territorial organizou discurso, expectativa social, financiamento, operações e imagem pública. Ele criou uma estrutura simples para uma mensagem forte: o Estado voltaria a controlar o território.
Essa combinação ajuda a explicar por que o plano convenceu tanta gente. Segurança pública não depende apenas de indicadores. Depende também de percepção, confiança, medo, memória e comparação com o passado. Quando a população viveu por anos sob intimidação, extorsão e homicídios elevados, uma promessa clara de controle estatal tende a produzir adesão.
O que ficou mal explicado no Plan Control Territorial?
A primeira inconsistência está nas fases. O governo comunicou o Plan Control Territorial como política organizada por etapas, mas a contagem, o conteúdo e o status de cada fase nem sempre aparecem de modo estável para quem tenta acompanhar a política de fora.
Fontes oficiais mencionam o Plan Control Territorial como uma política estruturada em sete fases. Outras reconstruções descrevem seis fases lançadas e uma sétima como contingência ou etapa pendente. A fase VI, chamada “Integración”, foi anunciada depois, com foco social mais explícito. A questão não é apenas contar fases.
Quando um plano depende de fases para justificar continuidade, investimento e apoio social, cada fase precisa ter objetivo, escopo, responsáveis e critérios compreensíveis. Sem isso, a fase comunica direção, mas não oferece avaliação suficiente.
A segunda inconsistência está na diferença entre plano e narrativa. Uma política pode existir e, ao mesmo tempo, depender fortemente de comunicação pública. Isso não é problema por si só. Governos precisam explicar o que fazem. O problema começa quando a narrativa por fases passa a substituir a explicação dos meios, dos limites, dos critérios e dos resultados.
A terceira inconsistência está na atribuição causal. A queda dos homicídios em El Salvador importa e não deve ser descartada. Ignorar esse resultado seria erro analítico e erro político. Mas a queda de homicídios não prova, isoladamente, que o Plan Control Territorial explique todo o fenômeno.
O caso envolve denúncias de negociação entre governo e maras, mudanças no comportamento das maras, operações estatais, crise de março de 2022, regime de exceção, prisão em massa, comunicação governamental e medo social. Esses elementos não podem ser empilhados como se todos dissessem a mesma coisa. Cada um opera em nível diferente.
A quarta inconsistência está na passagem do plano ordinário para a exceção. O Plan Control Territorial começou antes do regime de exceção. Depois da crise de março de 2022, passou a conviver com uma política muito mais dura, sustentada por suspensão de garantias, prisões em massa e sucessivas renovações. Essa transição não é detalhe. Ela muda o ambiente jurídico e dificulta separar o que pertence ao plano inicial e o que pertence à exceção.
A quinta inconsistência está na transparência limitada. A existência de informações reservadas sobre partes do plano não prova inexistência, fraude ou propaganda. Mas mostra um limite de avaliação pública. Segundo checagem da Revista GatoEncerrado, informações sobre o Plan Control Territorial constavam em índice de reserva do Ministério de Segurança. Um governo pode reservar informação operacional sensível. Ainda assim, precisa oferecer critérios mínimos para que a sociedade diferencie estratégia, anúncio e resultado.
A aprovação posterior de recursos ligados ao plano ocorreu em outro ambiente legislativo, depois da mudança de composição da Assembleia em 2021. Isso não transforma o financiamento em tema central deste artigo, mas revela uma tensão importante: o debate não envolvia apenas valor, e sim controle, discussão pública e condições institucionais de aprovação. Críticas posteriores também apontaram baixa discussão e pouca publicidade sobre detalhes de execução. Esse dado reforça a pergunta principal: quando a narrativa por fases é forte, que parte do plano continua efetivamente verificável?
Consistências e inconsistências do Plan Control Territorial
| Dimensão | Consistência | Inconsistência ou dúvida |
|---|---|---|
| Prioridade política | Segurança virou eixo central do governo | Prioridade política não prova qualidade institucional |
| Território | O plano reconheceu o controle territorial das maras | Nem sempre fica claro como cada fase alterou esse controle |
| Fases | A comunicação por fases deu direção ao público | As fases não aparecem sempre com documentação estável |
| Resultados | Homicídios caíram de modo relevante | Atribuição causal permanece disputada |
| Instituições | Houve coordenação entre forças de segurança | Controle público e critérios de avaliação ficaram menos visíveis |
| Exceção | O plano antecede o regime de exceção | Depois, plano e exceção passam a se sobrepor |
| Comunicação | A narrativa facilitou compreensão pública | Comunicação clara não substitui avaliação independente |
O que não dá para concluir
Não dá para dizer que o Plan Control Territorial foi apenas propaganda. Havia direção política, leitura territorial e tentativa de organizar uma resposta estatal. O plano criou linguagem, prioridade e sequência. Para uma sociedade pressionada por violência extrema, isso tinha valor.
Também não dá para dizer que o plano de Bukele, por si, explique a queda da violência. Essa seria uma conclusão apressada. O material disponível precisa ser lido junto com denúncias de negociação, ruptura de março de 2022, regime de exceção, prisões em massa, comunicação oficial e apoio social elevado.
Não dá para tratar o regime de exceção como simples continuidade técnica do plano. A exceção muda controles ordinários, critérios de responsabilização e custo institucional. Uma coisa é dizer que o plano preparou uma narrativa de controle. Outra é dizer que a exceção foi apenas a fase seguinte natural da mesma política.
Por fim, não dá para copiar modelos de segurança pública sem entender as condições salvadorenhas. Essa pergunta terá tratamento próprio na série. Aqui basta registrar o cuidado: uma política que parece coerente em um país pequeno, unitário e com determinado histórico criminal pode mudar de natureza quando aplicada a outro arranjo institucional.
Nota de escala
El Salvador tem cerca de 6,3 milhões de habitantes em pouco mais de 21 mil km². O Brasil tem população superior a 203 milhões no último censo, 27 unidades federativas e área superior a 8,5 milhões de km². Essa diferença não torna o caso salvadorenho irrelevante, mas torna perigosa qualquer comparação linear. Sistemas adaptativos não crescem apenas em tamanho. Quando mudam de escala, mudam também os atores, os conflitos, os controles e os efeitos indiretos.
Como ler o Plan Control Territorial sem cair em torcida?
A pergunta madura não é se o Plan Control Territorial deve ser celebrado ou rejeitado em bloco. A pergunta é que parte dele funcionou como política pública, que parte funcionou como narrativa de controle e que parte só pode ser compreendida quando observamos a passagem para a exceção.
Há três erros recorrentes.
O primeiro é confundir resultado visível com explicação causal completa. A queda de homicídios pode ser real e relevante, mas ainda assim exigir explicação cuidadosa.
O segundo é confundir crítica à transparência com negação de toda política de segurança. Uma política pode ter elementos consistentes e, ao mesmo tempo, ter baixa verificabilidade pública.
O terceiro é confundir comunicação por fases com plano plenamente avaliável. Fases ajudam a organizar a percepção do público. Mas avaliação pública exige mais: objetivos, responsáveis, critérios, meios e evidências que permitam distinguir avanço real de continuidade narrativa.
Essa leitura aproxima o caso salvadorenho de uma pergunta maior sobre segurança pública adaptativa: como avaliar políticas de segurança quando o crime reage, a sociedade interpreta resultados rapidamente e o Estado reorganiza sua resposta sob pressão? O Plan Control Territorial interessa justamente porque combina ação, comunicação e adaptação institucional em um ambiente de alto medo social.
O que o material permite concluir
O material reunido permite afirmar que o Plan Control Territorial funcionou como eixo público da política de segurança de Bukele, com prioridade política clara, leitura territorial do problema e comunicação por fases. Não permite afirmar, com a mesma segurança, que as medidas do plano tenham sido, por si, a motivação pela queda da violência ou que cada fase tenha sido publicamente verificável em seus objetivos, meios e resultados. A consequência analítica é outra: o plano precisa ser lido como combinação de política de segurança, narrativa de controle e base preparatória para medidas mais duras que viriam depois.
O próximo artigo muda a pergunta. Depois de identificar consistências e inconsistências do plano, será necessário entender por que a política de Bukele conquistou apoio social tão elevado. A questão passa a ser menos documental e mais política: como resultado visível, medo, confiança e narrativa de ordem reorganizam a percepção pública?
Quer aprofundar?
Para acompanhar a sequência completa, consulte o guia da série Bukele, maras e o governo da exceção.
O artigo anterior examina o Decreto nº 333 e o início do regime de exceção, que ajuda a entender a passagem da resposta ordinária para a política excepcional.
Também vale manter no radar a discussão sobre copiar modelos de segurança pública, porque a pergunta sobre transposição exige cuidado com escala, federalismo, capacidade estatal e organizações criminais distintas.
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Perguntas da série
O Plan Control Territorial era apenas propaganda?
Não. O material disponível permite afirmar que o plano funcionou como eixo público da política de segurança de Bukele. Ele organizou prioridade política, leitura territorial e comunicação por fases. Mas isso não significa que todos os seus componentes tenham sido verificáveis com a mesma clareza.
O Plan Control Territorial explica a queda dos homicídios?
Não. A queda dos homicídios é relevante, mas não explica toda a causalidade. O caso envolve denúncias de negociação, operações estatais, mudanças no comportamento das maras, regime de exceção, prisão em massa e comunicação governamental.
O que ficou menos claro no plano de Bukele?
Ficaram menos claros o conteúdo verificável de cada fase, a relação entre fases e resultados, a separação entre plano ordinário e regime de exceção, e o peso da narrativa governamental na interpretação pública do caso.
O Brasil poderia copiar o Plan Control Territorial?
Este artigo não responde a essa pergunta de forma completa. Ele apenas registra que a comparação exige cautela. El Salvador e Brasil têm escalas, instituições, territórios e organizações criminais muito diferentes. A série tratará da transposição em texto próprio.
Referências
AS/COA. Explainer: Nayib Bukele’s Territorial Control Plan. AS/COA Online, 13 fev. 2020. Disponível em: https://www.as-coa.org/articles/explainer-nayib-bukeles-territorial-control-plan. Acesso em: 16 jun. 2026.
DIARIO EL MUNDO. Magaña, Yolanda. Bukele anuncia fase 6 del Plan Control Territorial llamada “Integración” con $30 millones anuales. Diario El Mundo, 15 set. 2023. Disponível em: https://diario.elmundo.sv/politica/bukele-anuncia-fase-6-del-plan-control-territorial-llamada-integracion-con-30-millones-anuales. Acesso em: 16 jun. 2026.
GATOENCERRADO. Penado, David (verificadora: Oliva, Xenia). Es falso que la información sobre el Plan Control Territorial es pública. GatoEncerrado, 11 nov. 2021. Disponível em: https://gatoencerrado.news/2021/11/11/es-falso-que-la-informacion-sobre-el-plan-control-territorial-es-publica/. Acesso em: 16 jun. 2026.
BANCO MUNDIAL. Population, total – El Salvador. World Bank Data, 2024. Disponível em: https://data.worldbank.org/indicator/SP.POP.TOTL?locations=SV. Acesso em: 16 jun. 2026.
IBGE. Brasil: área territorial e população no último censo. IBGE Cidades e Estados, 2025/2022. Disponível em: https://www.ibge.gov.br/cidades-e-estados. Acesso em: 16 jun. 2026.
MINISTERIO DE JUSTICIA Y SEGURIDAD PÚBLICA DE EL SALVADOR. Presidente Nayib Bukele anuncia Fase VI del Plan Control Territorial. Ministerio de Seguridad Pública y Justicia, 15 set. 2023. Disponível em: https://www.seguridad.gob.sv/presidente-nayib-bukele-anuncia-fase-vi-del-plan-control-territorial/. Acesso em: 16 jun. 2026.
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR. El Salvador alcanza niveles de seguridad inéditos con la implementación del Plan Control Territorial. Presidencia de la República de El Salvador, 24 jun. 2022. Disponível em: https://www.presidencia.gob.sv/el-salvador-alcanza-niveles-de-seguridad-ineditos-con-la-implementacion-del-plan-control-territorial/. Acesso em: 16 jun. 2026.
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA DE EL SALVADOR. El Salvador alcanza mejores niveles de seguridad pública con el Plan Control Territorial y el régimen de excepción. Presidencia de la República de El Salvador, 20 jun. 2022. Disponível em: https://www.presidencia.gob.sv/el-salvador-alcanza-mejores-niveles-de-seguridad-publica-con-el-plan-control-territorial-y-el-regimen-de-excepcion/. Acesso em: 16 jun. 2026.