Durante as duas últimas décadas, meu principal trabalho foi ajudar parlamentares federais a analisar problemas públicos e a formular respostas legislativas e institucionais para eles. Quase nunca essas demandas chegam organizadas. Elas costumam envolver problemas antigos, órgãos que enxergam apenas a sua parte da situação, grupos com interesses diferentes e tentativas anteriores que deixaram resultados confusos.
Foi trabalhando nesse ambiente que comecei a notar algo que hoje parece evidente, mas que durante muito tempo não fazia parte da minha maneira de pensar. Os problemas mudavam enquanto elaborávamos as respostas. Cada nova regra que propúnhamos alterava expectativas, deslocava responsabilidades e interferia nas relações entre instituições que já tinham uma história de cooperação, disputa ou desconfiança.
Os envolvidos interpretavam a mudança a partir da experiência que traziam consigo. Os órgãos tendiam a proteger as suas atuais competências, ajustavam rotinas e tentavam acomodar novas obrigações às capacidades disponíveis. Alguns destinatários percebiam rapidamente as oportunidades abertas pela norma e aprendiam a explorar ambiguidades que nem o legislador nem nós havíamos imaginado.
A consistência jurídica permanecia adequada, mas já não resolvia tudo. Eu precisava entender a realidade na qual a lei entraria, quem seria afetado por ela e quais relações continuariam funcionando depois de sua publicação. Esse modo de trabalhar foi se formando aos poucos, em contato com problemas concretos, e não como resultado da repentina adoção de uma teoria.
Escrevi o SINASE com muita esperança
No final da primeira década dos anos 2000, trabalhei na construção legislativa do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo, o SINASE. A proposta buscava enfrentar problemas históricos do atendimento aos adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas. O principal era romper com a doutrina da situação irregular do “menor” e estabelecer novas referências nacionais e tornar mais claras as responsabilidades dos diferentes atores envolvidos com a socioedução.
Esse trabalho foi realizado sob a responsabilidade e orientação da Deputada Rita Camata, e escrevi o SINASE com muita esperança. Uso essa palavra em seu sentido mais direto. Eu acreditava que princípios bem definidos, responsabilidades mais claras e padrões nacionais consistentes poderiam deslocar práticas que se haviam consolidado durante muitos anos. Havia conhecimento acumulado sobre os problemas, desejo pelas mudanças e uma forte justificativa para reorganizar o atendimento socioeducativo.
O novo sistema, no entanto, teria de funcionar com pessoas que já atuavam no anterior. Encontraria culturas profissionais sedimentadas, capacidades administrativas muito diferentes e relações estabelecidas entre Executivo, Judiciário, Ministério Público, Defensoria Pública e as entidades de atendimento. Os adolescentes e suas famílias também chegavam à nova estrutura com trajetórias já atravessadas pelo modo como o Estado atuava antes dela.
A lei abriu possibilidades importantes, mas não substituiu, de uma vez, as práticas, as interpretações e as relações institucionais existentes. Parte dessa herança ajudou a manter o sistema em funcionamento. Outra parte carregou para dentro da nova estrutura uma nova versão das mesmas dificuldades que pretendíamos superar.
Minha compreensão começou a mudar quando me dei conta disso. Alguns anos após a entrada em vigor da nova lei, participei de uma mesa-redonda na qual uma das pessoas presentes se referiu ao SINASE como uma “caixa socioeducadora”. Pessoas seriam colocadas ali, sem saber direito o que fazer com elas, pois afinal, o que seria socieducação? Essa foi a sua pergunta.
A pergunta ficou comigo. Na mesma época, eu trabalhava intensamente na reformulação da Lei nº 11.343, de 2006, que instituiu o Sistema Nacional de Políticas Públicas sobre Drogas. As duas experiências me levaram a perceber que a legislação pode instituir formalmente um novo sistema, mas não revoga, junto com a norma anterior, os vínculos humanos, institucionais e culturais formados sob ela.
Mais tarde, encontrei situações semelhantes em proposições sobre segurança pública, em trabalhos voltados ao enfrentamento das organizações criminosas e, mais recentemente, na assessoria à construção do texto da PEC nº 18/2025, destinada à reorganização da segurança pública. As matérias eram distintas, mas havia uma regularidade: toda nova legislação entrava em um campo já ocupado por instituições, práticas, expectativas e conflitos. Como, então, considerar e lidar com esse legado que sempre continua, de alguma forma, ativo?
O novo sistema recebe parte do anterior
Quando uma lei reorganiza uma política pública, dizemos que ela criou, reformou ou substituiu um sistema. A expressão é correta no plano jurídico, mas pode sugerir uma ruptura maior do que a que realmente ocorre. A norma muda a referência formal; a vida institucional, no plano fático, continua no dia seguinte.
O sistema anterior permanece no conhecimento acumulado, nas rotinas administrativas e nas relações de confiança ou desconfiança. Permanece nas diferenças de capacidade entre os órgãos, nos prestígios já conquistados e na distribuição desigual de informações, recursos e acesso às decisões.
Entretanto, seria um erro tratar toda continuidade como obstáculo. Nenhuma política pública funcionaria se cada reforma descartasse o conhecimento e a capacidade construídos até então. A dificuldade está em separar a experiência que sustenta o novo sistema das práticas que continuarão produzindo os mesmos resultados sob uma organização formal diferente. Essa separação se torna mais difícil porque algumas dessas permanências não são explicitadas. Práticas antigas podem reaparecer sob justificativas novas, enquanto conflitos de interesse, limitações institucionais e disputas de autoridade permanecem encobertos pela descrição formal do sistema.
Nesse contexto, a proposta do SINASE trouxe avanços reais, mas passou a conviver com problemas de coordenação, capacidades administrativas desiguais e distâncias consideráveis entre a responsabilidade atribuída pela lei e as condições concretas para exercê-la. Certas dificuldades poderiam ter sido reduzidas pela própria legislação. Outras dependiam de financiamento, reorganização administrativa, aprendizagem institucional e apoio político, condições contextuais que nenhuma lei é capaz de solucionar.
Essa experiência acrescentou uma pergunta ao meu trabalho. Diante de uma proposta de reforma, procuro saber não apenas o que o texto pretende criar, mas “o que continuará agindo dentro dele?” É nessa passagem entre o antigo e o novo que muitas mudanças perdem força, deixam pelo caminho algumas de suas possibilidades mais importantes, encontram resistência ou acabam seguindo uma direção diferente da imaginada. Como, então, preservar o que elas têm de transformador ao assessorar trabalhos legislativos?
Quando uma relação passa a condicionar o sistema
Foi na busca por respostas a essa pergunta que a ciência da complexidade me ajudou a organizar melhor a minha percepção e a minha forma de propor soluções para os problemas que me eram trazidos. Certas relações persistentes podem ser compreendidas como acoplamentos, porque ligam pessoas, instituições, decisões, informações e recursos de tal forma que a dinâmica de uma parte produz efeitos nas demais.
Dou o nome de acoplamento crítico à relação dessa natureza que exerce influência significativa sobre o funcionamento dos sistemas considerados. Esses acoplamentos podem garantir uma coordenação necessária, conservar um problema antigo ou limitar o alcance de uma necessária mudança que, no texto legal, parecia muito mais profunda.
No atendimento socioeducativo, por exemplo, o resultado não depende apenas da qualidade isolada da unidade, do órgão gestor, do Poder Judiciário ou da equipe técnica. Imagine uma decisão judicial que exige determinada providência em prazo curto, numa localidade em que a administração não dispõe de equipe ou estrutura suficiente. O problema não está apenas na decisão nem apenas na capacidade administrativa, mas na relação entre dois centros que tomam decisões a partir de informações, tempos, meios e responsabilidades diferentes.
Uma diretriz nacional pode enfrentar dificuldade semelhante quando chega a estados e municípios com condições muito desiguais. A competência existe, o dever está definido e a intenção é legítima, mas o resultado continua dependente da articulação entre quem decide, quem financia, quem executa e quem acompanha.
No caso da Política sobre Drogas, por exemplo, o infindável debate sobre a internação involuntária, não raras vezes, desconsidera que não existe tratamento impositivo que tenha chance de ser bem-sucedido sem a adesão do dependente químico. O que pode existir, então, é uma “internação involuntária para desintoxicação”, mas que não oferece qualquer garantia de adesão. A despeito de ser uma etapa necessária, pode consistir em algo totalmente ineficaz, dispendioso e frustrante, porque depende única e exclusivamente da decisão daquele indivíduo que está submetido à medida involuntária.
Nesse contexto, percebi que nem toda relação defeituosa decorre de resistência ou interesse deliberado. Quando o problema cresce ou diminui conforme a disponibilidade de pessoal, treinamento, recursos e infraestrutura, há bons motivos para investigar primeiro uma limitação operacional. O comportamento histórico das falhas, ao longo do tempo, oferece pistas importantes sobre as origens dos problemas.
Há situações diferentes, nas quais soluções viáveis são repetidamente rejeitadas, informações deixam de circular apenas em determinados assuntos ou os mesmos atores preservam vantagens sempre que a dificuldade reaparece. Esses padrões não provam, por si sós, uma ação deliberada, mas justificam examinar quem ganha com a permanência do problema e quem teria condições de corrigi-lo.
As duas explicações podem coexistir. Um órgão pode enfrentar escassez real de recursos e, ao mesmo tempo, usar essa limitação para proteger uma posição institucional. A análise precisa, portanto, acompanhar o funcionamento concreto da relação, em vez de, antecipadamente, escolher entre incapacidade e resistência.
Toda lei interfere na distribuição de poder
Ao trabalhar com a elaboração legislativa em segurança pública, política sobre drogas, proteção de direitos e enfrentamento das organizações criminosas, reforçou outra percepção. Uma lei modifica a posição relativa dos atores envolvidos, mesmo sem tratar, explicitamente, de relações de poder.
A atribuição de uma competência amplia a autoridade de alguém e pode reduzir o espaço de atuação de outro órgão. Uma obrigação nova tem custos, que nem sempre recaem igualmente sobre todos. A criação de uma estrutura institucional interfere nas relações com quem já atuava naquele campo e altera as expectativas sobre quem deve decidir, financiar, executar ou responder por um resultado.
Esses efeitos raramente são explicitados durante a discussão legislativa. Algumas consequências só ficam visíveis quando a norma entra na rotina das instituições e precisa funcionar sob restrições concretas. Não raras vezes, o primeiro a perceber a dificuldade é o profissional que executa a política, porque é ele quem precisa transformar uma formulação geral em uma decisão situada e nas ações que têm um público real.
Por essa razão, avaliar uma lei exige observar não apenas o resultado que ela pretende alcançar, mas também a forma como reorganiza as relações entre instituições. É preciso verificar quem passa a controlar os recursos e as informações, quais órgãos ganham ou perdem capacidade de decisão e sobre quem recaem, na prática, os custos de implementação.
Uma competência pode ser criada sem que o órgão receba meios para exercê-la. Outra instituição pode ganhar participação formal num processo decisório, mas continuar dependente das informações mantidas por quem já controlava o sistema. Nesses casos, a estrutura muda no texto e conserva boa parte da distribuição anterior de poder.
Há problemas que respondem à intervenção
Em certos campos, os destinatários observam a atuação do Estado e mudam seu comportamento a partir dela. Isso ocorre de modo particularmente visível com organizações criminosas, que identificam padrões de policiamento, deslocam atividades e exploram diferenças entre instituições. Tiram proveito do que eu chamo de previsibilidade explorável.
Regulação adaptativa: como responder a sistemas que mudam?
Regulação adaptativa reúne teste, aprendizagem e correção para produzir leis diante de sistemas que mudam.
A mesma lógica pode aparecer em outros ambientes. Empresas ajustam suas práticas diante de novas regulações, grupos organizados modificam suas estratégias e os próprios órgãos públicos adaptam procedimentos para acomodar exigências, reduzir custos ou proteger competências.
A intervenção passa a fazer parte do ambiente ao qual esses atores respondem. O problema deixa de ser apenas aquilo que existia antes da lei e passa a incluir as tentativas de respostas às mudanças provocadas pela própria resposta estatal.
Essa adaptação ocorre em velocidades diferentes. Atores com recursos econômicos, acesso à informação e apoio jurídico conseguem interpretar a nova regra e reagir mais rapidamente. Já os órgãos públicos envolvidos podem demorar a reconhecer a mudança, produzir uma nova orientação e alterar as suas práticas.
A diferença entre essas velocidades gera uma assimetria de aprendizagem. A norma começa a operar enquanto alguns destinatários já procuram contorná-la, e o Estado continua aplicando procedimentos concebidos para uma situação que deixou de existir.
Então, a concepção legislativa precisa considerar essa possibilidade sem pretender adivinhar todos os movimentos futuros. O trabalho possível consiste em reconhecer as respostas mais prováveis, observar onde a adaptação pode ocorrer com maior rapidez e prever formas de detectar mudanças antes que elas se tornem difíceis de reverter. Daí a relevância de desenvolvermos sensores de adaptação para a elaboração legislativa, outro conceito que passei a difundir.
Como trabalho hoje
Diante de um problema legislativo, procuro resistir à tentação de começar imediatamente pela redação de uma nova regra. Primeiro tento reconstruir a maneira como a situação funciona, inclusive as relações que não aparecem na descrição formal apresentada ao Parlamento.
Essa reconstrução começa pela origem da própria definição do problema. A perspectiva de uma autoridade pode divergir bastante da experiência de quem executa a política e, ainda mais, da percepção de quem recebe seus efeitos. Quando a formulação se restringe aos atores com maior acesso institucional, parcelas importantes da realidade ficam de fora desde o início; por isso, uma abordagem como esta não pode ser desenvolvida apenas em termos teóricos nem permanecer confinada ao gabinete.
Outra preocupação é reconhecer o alcance real da lei. Ela pode criar competências, estabelecer limites e modificar responsabilidades, mas a mudança de culturas profissionais, capacidades administrativas e relações de poder exige um percurso mais longo. Ignorar essa diferença produz normas que prometem transformações para as quais nenhuma condição foi construída.
Isso não significa aceitar passivamente tudo o que já existe. Algumas leis precisam estabelecer uma ruptura, proibir uma prática consolidada ou afirmar um limite que o sistema vinha evitando. A decisão normativa pode abrir o caminho, desde que se reconheça o que será necessário para sustentá-la depois.
Na minha prática profissional, a linha de frente passou a ocupar um lugar muito importante nas análises que elaboro. A lei se torna realidade quando o policial, o agente socioeducativo, o professor, o profissional de saúde ou outro servidor precisa decidir diante de uma situação concreta. É nesse encontro com o cidadão que aparecem restrições, ambiguidades e efeitos que dificilmente seriam conhecidos apenas pela observação das estruturas superiores.
Uma norma concebida sem considerar esse nível de execução tende a organizar um mundo que existe principalmente no papel. Ela perde, ainda, uma fonte indispensável de informação sobre o que está funcionando e sobre as mudanças que começam a ocorrer.
A ciência da complexidade na atividade legislativa
Foi a partir dessas percepções que incluí a ciência da complexidade no meu trabalho. Ela já está presente em estudos sobre políticas públicas, governança, regulação, organizações e sistemas sociais. Ideias como adaptação, emergência, interdependência e dependência histórica ajudam a compreender resultados que surgem das relações entre os componentes, e não apenas das características de cada um deles.
Arquitetura legislativa para sistemas adaptativos
Veja como autoridade, recursos, informação e correção entram na concepção de leis para sistemas adaptativos.
No campo legislativo, esse conhecimento ainda aparece de forma dispersa. Existem contribuições importantes no direito, na governança adaptativa e na regulação responsiva, mas ainda há pouco trabalho dedicado a transformar esses conceitos em critérios usados durante a elaboração de normas e a organização de transições institucionais.
Meu interesse está justamente nessa passagem. Quero saber como essas ideias podem ajudar a conceber competências, antecipar reações adaptativas, reconhecer dependências e acompanhar mudanças sem transformar a legislação numa coleção de conceitos abstratos.
O vocabulário da complexidade traz seus próprios riscos. Ele pode ser usado para fazer uma discussão parecer mais sofisticada do que realmente é ou para afastar pessoas que não dominam essa linguagem. Em certos debates, ainda serve de justificativa para adiar, indefinidamente, uma difícil decisão.
Quando a incerteza exigir cautela, ela precisa aparecer de maneira clara na própria decisão. Isso pode levar à adoção de uma solução transitória, à fixação de um momento para reavaliação ou à definição de condições que indiquem quando será necessário mudar de rumo.
Há casos, porém, em que manter o arranjo existente significa prolongar uma violação. Nessas situações, o reconhecimento da complexidade não pode se converter em defesa da estabilidade ou em demora na apresentação de uma solução, ainda que parcial. Ele deve ajudar na compreensão sobre quais relações sustentam o problema e o que será exigido para rompê-las, sem deixar a mudança apenas no plano formal.
O que muda na concepção legislativa
Essa perspectiva altera a forma de pensar a própria estrutura da lei. A competência atribuída a um órgão precisa vir acompanhada de condições que permitam exercê-la, e as decisões relevantes precisam produzir informações que ajudem a compreender os resultados alcançados. Confesso que a minha experiência indica que muitos políticos abominam essa composição.
Como a ideia de boa lei se ampliou no Brasil
A qualidade legislativa avançou da redação correta para a análise de finalidade, alternativas, implementação e resultados.
Em muitos sistemas, a informação está espalhada. Quem executa conhece dificuldades que a direção não percebe; o destinatário sente efeitos que não chegam aos relatórios; uma instituição possui dados que outra precisa para decidir. A legislação pode aproximar esses conhecimentos ou reforçar a fragmentação existente. Tenho a impressão de que, por vezes, a fragmentação também serve como um caminho para impedir o sucesso dos sistemas relacionados a adversários políticos. Infelizmente, não temos como confirmar isso e não devemos esperar que alguém seja confesso e fale, abertamente, sobre esses casos. Nós precisamos inferir essas questões a partir dos contextos concretos e, principalmente, a partir da narrativa e dos problemas dos profissionais que trabalham para fazer a legislação funcionar.
A distribuição da decisão exige o mesmo cuidado. Há situações em que diferentes centros precisam conservar autonomia, porque nenhum deles reúne sozinho toda a informação necessária. Em ocorrências urgentes, pode ser necessário definir quem decide primeiro, mas essa precedência deve permanecer ligada à situação que a justifica, sem se transformar em comando geral sobre os demais participantes.
A lei pode ainda permitir que procedimentos sejam revistos à medida que os resultados aparecem. Para isso, não basta determinar que haverá avaliação. É preciso que as decisões deixem registros úteis, que as experiências circulem e que exista autoridade definida para corrigir o que se mostrou inadequado.
A possibilidade de ajuste convive com responsabilidades claras. Certos procedimentos podem mudar diante de novas informações, enquanto os deveres de proteção, controle e responsabilização permanecem firmes. Essa distinção é especialmente importante quando a intervenção alcança direitos fundamentais.
Campos em que essa abordagem aparece
A produção reunida no IBRALC aplica essa forma de análise a diferentes campos. Na segurança pública, o foco recai sobre organizações criminosas que aprendem, disputam territórios e se reorganizam diante da ação estatal, sem desconsiderar as condições concretas em que policiais e outros profissionais tomam decisões.
Na arquitetura legislativa, o interesse está nas relações entre normas, instituições e competências durante processos de mudança. A análise do comportamento e da violência acrescenta outra escala, aproximando decisões individuais dos contextos, das assimetrias de poder e dos padrões de interação nos quais elas ocorrem.
A prevenção exige olhar para o período anterior ao evento mais visível. Em vez de concentrar toda a atenção no resultado final, procura-se compreender as condições que permitiram a sua formação e a sua repetição.
Esses campos têm objetos distintos, mas apresentam uma dificuldade comum. Pessoas, organizações e instituições interpretam a intervenção, respondem a ela e alteram o ambiente da decisão seguinte. Tornar essas relações mais visíveis não resolve a escolha política, mas permite que ela seja feita com maior consciência de seus efeitos e limitações.
Um trabalho que continua em construção
O que venho apresentando é uma abordagem ainda em desenvolvimento, vinculada à minha linha de pesquisa na pós-graduação da Câmara dos Deputados. Ela se formou a partir da experiência legislativa e do diálogo com a Psicologia, a ciência da complexidade e os estudos sobre governança. A articulação entre esses campos ainda requer testes, confronto com outras experiências e revisão de conceitos que, neste estágio, se mostram promissores.
Tenho especial interesse em compreender melhor como as relações de poder podem ser incorporadas à análise sem transformar toda política pública numa explicação baseada apenas em interesse e veto. A participação de quem executa e de quem recebe a política apresenta outra dificuldade, porque a escuta pode produzir conhecimento relevante ou se tornar uma formalidade sem consequência.
A questão dos limites éticos e jurídicos também permanece aberta. Sistemas sujeitos à adaptação precisam de alguma flexibilidade, mas essa margem não pode ser usada para enfraquecer direitos ou diluir responsabilidades. É uma tensão que nenhuma expressão geral resolve antecipadamente.
Manter essas dúvidas visíveis faz parte do próprio trabalho. Uma abordagem que pretende lidar com problemas mutáveis não pode se proteger da revisão nem transformar seus conceitos em respostas automáticas.
O que ficou da experiência com o SINASE
A experiência com o SINASE não reduziu minha confiança na capacidade transformadora da legislação. Ela me ensinou a olhar com maior atenção para o que acontece entre a publicação de uma nova regra e o efetivo funcionamento do sistema que ela pretende criar.
A lei muda de uma hora para outra; os cargos, o orçamento e o jeito de decidir não. É por isso que uma legislação bem-sucedida no papel pode seguir operada, na prática, pelas mesmas pessoas e com as mesmas prioridades de antes — só que agora dentro de uma estrutura nova.
Os destinatários também respondem às novas condições, e algumas dessas respostas alteram, rapidamente, o problema que motivou a intervenção. Por essa razão, uma mudança legislativa precisa ser acompanhada por capacidade institucional, informação e sustentação política.
Numa proposta nova, a primeira pergunta que faço não é mais só sobre o texto da lei, e sim sobre o que vai continuar de pé no dia seguinte à publicação, com os mesmos cargos ocupados pelas mesmas pessoas, do jeito de sempre. É esse resto, não o texto, que decide se a mudança realmente acontece.