A redução da maioridade penal voltou à Câmara dos Deputados numa etapa em que o conteúdo da mudança começa a importar tanto quanto sua admissibilidade. Reaparecem argumentos conhecidos sobre a gravidade de determinados crimes, a capacidade atual de resposta, a condição peculiar de desenvolvimento dos adolescentes e os efeitos atribuídos às medidas socioeducativas.
Esse confronto acompanha o país há décadas, mas talvez possamos acrescentar uma questão mais útil: o que aprendemos com o sistema que o Brasil construiu especificamente para responsabilizar adolescentes?
Neste artigo
- Responsabilização e desaprovação fizeram parte da concepção central
- Uma nova lei encontra instituições com história
- Enquanto as instituições mudavam, a criminalidade também se transformava
- O problema dos indicadores de sucesso
- O que a experiência do SINASE acrescenta à discussão atual
Para quem quer entender por que mudar a idade penal é apenas uma parte do problema e o que a experiência do SINASE revela sobre a transformação de instituições.
Uma alteração constitucional pode mudar, em poucos meses, a idade a partir da qual o Estado passa a responsabilizar, penalmente, um adolescente. As instituições encarregadas de executar essa mudança costumam levar anos para se adaptar, quando conseguem.
O SINASE é o caso concreto dessa diferença de velocidade, e é por isso que vale examiná-lo antes de repetir o confronto conhecido.
Minha relação com esse tema vem da própria elaboração do SINASE. Fui responsável pela assessoria institucional à deputada Rita Camata, relatora da matéria na Câmara dos Deputados, e trabalhei, muito de perto, na construção do texto. Algumas das discussões daquele período permaneceram comigo porque revelavam divergências que iam muito além da escolha das palavras utilizadas na lei.
Uma delas dizia respeito ao próprio significado de responsabilizar um adolescente. Outra envolvia aquilo que o Estado deveria expressar diante de uma conduta infracional grave. As escolhas que fizemos ajudam a afastar a ideia recorrente de que o SINASE nasceu de uma concepção incompatível com a responsabilidade.
Responsabilização e desaprovação fizeram parte da concepção central
Durante a elaboração do SINASE, responsabilização era uma palavra difícil em alguns ambientes ligados à política da infância e da adolescência. Havia receio de que sua utilização aproximasse a medida socioeducativa da pena e enfraquecesse a proteção integral. Considerávamos, entretanto, que retirar essa dimensão empobreceria a própria concepção de socioeducação que procurávamos construir, e a expressão permaneceu.
A Lei nº 12.594 reuniu três objetivos para as medidas socioeducativas. O adolescente deveria:
- responder pelas consequências lesivas do ato infracional;
- reparar o dano, quando isso fosse possível;
- cumprir uma medida que também deveria promover integração social e garantia de direitos; e
- compreender que o Estado expressaria a desaprovação sobre a conduta infracional.
Essa combinação refletiu uma escolha consciente sobre a natureza da resposta.
Pouca gente se deu conta disso, até mesmo nos dias atuais.
Naquele período, parte do debate atribuía forte poder explicativo às condições sociais em que o adolescente vivia. Em algumas formulações, essa ênfase corria o risco de converter explicação em desculpa e vulnerabilidade em ausência de agência. A leitura influenciava a resistência à linguagem da responsabilização, embora evidentemente não representasse todas as posições existentes naquele campo.
Tetraedro CRIMOR: um mapa para entender o crime organizado
O Tetraedro CRIMOR mapeia o crime organizado por meio de mercados, redes, ambientes e decisões humanas.
Sempre considerei as condições sociais fundamentais para compreender uma trajetória, mas nunca suficientes para eliminar a decisão ou a agência humanas. Violência familiar, abandono ou pertencimento a determinados grupos modificam e influenciam as alternativas disponíveis e alteram o custo das escolhas; ainda assim, os adolescentes participam das decisões que podem produzir danos graves a outras pessoas e por elas devem ser responsabilizados na justa medida.
Anos depois, desenvolvi essa mesma relação no modelo do Tetraedro CRIMOR ao manter as decisões humanas como uma das suas quatro dimensões. Pessoas decidem dentro de condições sociais, institucionais e criminais que influenciam suas escolhas. Mercados, redes e ambientes criam incentivos e restrições, enquanto a agência humana continua presente como elemento fundamental. Afinal, um sujeito vazio nunca será alguém responsável e verdadeiramente livre.
Foi esse equilíbrio que procuramos preservar no SINASE. A condição peculiar de desenvolvimento justificava um regime próprio de responsabilização, acompanhado de garantia de direitos e integração social, enquanto a desaprovação da conduta reconhecia o dano causado e a necessidade da resposta estatal. Quase quinze anos de experiência não me fizeram rever essa escolha, mas alteraram bastante minha compreensão sobre a velocidade com que uma boa formulação legislativa consegue transformar instituições.
Uma nova lei encontra instituições com história
Durante uma grande reforma, o trabalho legislativo concentra atenção em conceitos, competências, garantias e procedimentos. Quando a lei entra em vigor, uma mudança normativa relevante já aconteceu, mas as organizações encarregadas de executá-la começam um percurso diferente e muito mais lento. Instalações, equipes e estruturas administrativas carregam experiências acumuladas durante décadas.
No caso do SINASE, havia sistemas estaduais com trajetórias muito distintas e profissionais formados sob uma grande quantidade de práticas anteriores. Algumas estruturas ainda carregavam fortemente a experiência das antigas FEBEMs, enquanto outras já haviam iniciado processos próprios de transformação. A desigual capacidade dos entes para assumir responsabilidades públicas acrescentava outra dificuldade a uma política nacional que precisava funcionar em realidades muito diferentes.
A dependência de trajetória ajuda a compreender essa persistência. Práticas e arranjos institucionais acumulados continuam condicionando o funcionamento das organizações depois da mudança normativa, especialmente quando se incorporaram às carreiras, às estruturas físicas e à distribuição dos recursos. Alterar a direção jurídica custa muito menos tempo do que substituir condições que foram construídas durante anos. Entre a mudança normativa e a mudança nos resultados, existem ainda dois níveis intermediários que costumam ser esquecidos: a mudança organizacional, a reforma de rotinas, carreiras e fluxos administrativos, e a mudança comportamental, a modificação efetiva de como profissionais atuam no dia a dia.
Uma reforma pode avançar no primeiro nível sem avançar nos demais, e foi o que aconteceu em boa parte do SINASE.
Por que é tão difícil articular políticas públicas no Brasil?
Articular políticas públicas exige mais do que coordenação formal: requer autoridade, informação e capacidade em circulação.
A Lei do SINASE conseguiu definir direitos, deveres e uma nova orientação para o atendimento. A transformação cotidiana dependia de reformas físicas, qualificação profissional, recursos e novas relações entre instituições. Alguns Estados avançaram mais rapidamente; em outros, a linguagem jurídica mudou antes das práticas que deveriam realizá-la.
Hoje reconheço que subestimamos a duração dessa transformação. Quem trabalha seriamente para reformar políticas públicas tende a esperar que uma boa concepção normativa produza, com algum esforço, uma execução progressivamente compatível com ela. A experiência mostrou que instituições antigas carregam inércias materiais e culturais muito mais persistentes.
Ficou claro também que a execução precisa produzir capacidade adaptativa institucional. Uma instituição com essa capacidade percebe cedo os resultados insuficientes, diferencia perfis e contextos em vez de tratar todos os casos da mesma forma, altera a intervenção com base na evidência produzida e redistribui recursos quando a estratégia adotada não funciona. Cumprir procedimentos, registrar atividades e produzir relatórios pode revelar elevada atividade administrativa sem gerar aprendizagem equivalente; a informação só se converte em capacidade adaptativa quando muda decisões, prioridades ou práticas, não quando apenas documenta o que já aconteceu.
Por essa razão, uma classificação geral do SINASE como sucesso ou fracasso explica muito pouco. A experiência acumulada permite formular uma reflexão mais fértil:
“Quais condições ajudaram alguns sistemas locais a se aproximar da concepção prevista na lei e quais retardaram essa transformação em outros lugares?”
Essa pergunta nos interessa diretamente agora, porque qualquer nova alteração constitucional encontrará novamente instituições que possuem história própria.
Enquanto as instituições mudavam, a criminalidade também se transformava
O SINASE não operou sobre uma realidade imóvel durante esses anos. Sempre houve diferenças importantes entre uma infração episódica, uma trajetória persistente de violência e o envolvimento mais estável em mercados ilícitos. A expansão das organizações criminosas acrescentou formas de recrutamento e distribuição de funções que hoje merecem maior atenção.
Um programa socioeducativo pode produzir um resultado excelente para determinado adolescente. Ele abandona a atividade criminosa, retoma vínculos familiares e escolares e deixa de praticar novas infrações. A rede que utilizava sua participação pode, no entanto, encontrar rapidamente outra pessoa para ocupar a mesma função.
No modelo CRIMOR, chamo esse processo de substituição funcional. A organização perde um participante, mas conserva determinada capacidade porque outro assume a função que ficou disponível. O resultado individual continua relevante, embora não corresponda necessariamente a uma redução equivalente da capacidade de recrutamento ou do funcionamento do mercado ilícito.
Essa distinção melhora a avaliação da socioeducação porque permite reconhecer êxitos reais sem atribuir a eles efeitos que pertencem a outra escala. Mudar a trajetória de um adolescente tem valor próprio para ele, para sua família e para possíveis vítimas futuras. A transformação de uma rede criminal exige observar relações adicionais que ultrapassam o alcance de uma medida individual.
Há ainda uma diferença no ritmo dessas mudanças. Redes criminosas podem redistribuir funções e testar novas formas de atuação sem depender dos ciclos formais de planejamento, contratação, orçamento, controle e avaliação que condicionam a ação estatal. A assimetria de aprendizagem descreve justamente a situação em que os atores submetidos à intervenção conseguem se reorganizar antes que a instituição pública conclua seu próprio ciclo de avaliação e correção.
O SINASE enfrentou, portanto, uma dupla exigência ao longo desses anos: transformar instituições construídas sob concepções anteriores e, ao mesmo tempo, responder a formas de criminalidade que também se reorganizavam. Por isso, uma avaliação baseada apenas na fidelidade ao desenho original pode deixar de fora uma importante parte do problema atual.
O problema dos indicadores de sucesso
Dizer que o SINASE funciona exige perguntar o que mudou depois da intervenção, e o debate costuma misturar escalas que merecem tratamento separado. Quando um adolescente interrompe a prática infracional, volta à escola e reconstrói vínculos, o resultado individual já se sustenta por si, independentemente do que aconteça com o sistema em torno dele. Uma escala diferente mede a instituição: se ela mantém a continuidade do atendimento, diferencia perfis em vez de tratar todos os casos da mesma forma e responde em tempo razoável. E há ainda a escala do território, em que a pergunta deixa de ser sobre um adolescente específico e passa a ser sobre recrutamento, mercados ilícitos e violência grave. A redução da maioridade penal costuma ser debatida como se essas três escalas fossem uma só.
A reincidência merece cuidado semelhante. Comparar diretamente taxas do sistema socioeducativo e do sistema prisional pode sugerir uma precisão que as populações analisadas não permitem. Idade, perfil dos casos, duração do acompanhamento e oportunidades de nova entrada interferem naquilo que aparece ao final como uma porcentagem simples.
Experiências estrangeiras apresentadas como modelos costumam enfrentar dificuldade parecida. Uma política orientada a reduzir o encaminhamento de adolescentes ao Judiciário provavelmente produzirá menos processos, assim como outra voltada à limitação das internações terá menos adolescentes internados. Esses números informam mudanças relevantes no funcionamento institucional, mas a redução da violência exige evidências correspondentes ao fenômeno que se pretende explicar.
Foi durante essa investigação que perdi interesse em procurar simplesmente um país onde a política juvenil tivesse “dado certo”. As comparações ficaram mais úteis quando passaram a revelar que problemas semelhantes persistem em sociedades com condições muito diferentes.
A Suécia aprovou, em 13 de agosto de 2026, a redução temporária, por cinco anos, da idade de responsabilidade penal para 14 anos em crimes graves, com entrada em vigor prevista para 10 de setembro. A Finlândia, cujo limite permanece em 15 anos, iniciou uma avaliação oficial sobre eventual mudança, com conclusão prevista ainda este ano. Os dois casos mostram que criminalidade juvenil grave e recrutamento por redes criminosas também pressionam países dotados de elevada capacidade estatal e extensos serviços públicos.
Esses dois casos tornam insuficiente qualquer explicação baseada predominantemente na ausência de boas políticas sociais. Educação, assistência e melhores condições econômicas alteram riscos, oportunidades e alternativas, mas convivem com outros componentes do problema. O modelo do Tetraedro CRIMOR organiza justamente essa interdependência entre decisões humanas, ambiente social e institucional facilitadores, mercados ilícitos e redes criminosas adaptativas.
O que a experiência do SINASE acrescenta à discussão atual
A discussão sobre a maioridade penal chega quase quinze anos depois da Lei do SINASE. Hoje temos uma experiência institucional que não possuíamos quando elaboramos aquela legislação e podemos utilizá-la para qualificar a decisão que o Congresso começa a enfrentar.
Uma mudança constitucional consegue redefinir rapidamente quem será responsabilizado e sob quais regras. Sua execução dependerá de instituições que ainda carregam a desigualdade territorial, as práticas profissionais e os limites financeiros descritos acima. O SINASE mostrou quanto essa diferença de velocidade influencia o resultado de uma reforma.
O fenômeno sobre o qual a política atua também continua se transformando. Redes criminosas recrutam pessoas, redistribuem funções e ajustam suas práticas, enquanto as instituições responsáveis pela resposta precisam simultaneamente modificar suas próprias estruturas. Uma futura mudança na responsabilização juvenil encontrará esse ambiente, e sua qualidade dependerá de muito mais do que a nova idade escrita na Constituição.
A lição do SINASE não é que uma fórmula legislativa tenha funcionado ou fracassado em bloco. É que a mudança na regra de responsabilização se move numa velocidade que as instituições, as redes de atendimento e o próprio ambiente criminal não acompanham automaticamente. Uma redução da maioridade penal que ignore essa diferença de velocidade amplia a responsabilidade formal do Estado sem necessariamente ampliar sua capacidade real de produzir segurança.
É a partir dessa constatação que vale perguntar como uma arquitetura legislativa para sistemas que continuam mudando poderia sustentar, na prática, aquilo que a Constituição passaria a autorizar.